사립유치원(1): "모두 비리 유치원으로 매도해선 안 된다."

2018.10.25 02:12:51

사립유치원은 비영리 사업자가 아니라, 소상공인 영리사업자로 보는 것이 올바르지 않은지?
비리는 형법상 처벌받은 경우에 해당되는 법률 용어다.

 

교육부가 지난 21일 사립유치원 비리 근절 종합대책을 세우는 당정협의를 앞두고 사립유치원에 주는 지원금을 ‘보조금’으로 명목을 바꿔 부정사용에 대한 처벌을 강화하는 안을 마련한다고 하였다. 유치원 비리라며 감사지적사항을 처음으로 공론화한 박용진 더불어민주당 의원은 지원금을 부적정 사용한 유치원이 간판만 바꿔 다시 개원할 수 없도록 5년간 유치원 설립을 막는 내용의 『유아교육법 개정안』등 이른바 ‘박용진 3법’을 25일 대표발의할 예정이라 하였다. 유아교육법 개정안의 핵심은 누리과정 지원금을 보조금 명목으로 바꾸고 회계 부적정 사용을 엄격히 감독하는 데 맞춰져 있다.

 

교육부는 이날 전국 시·도 부교육감들과 회의를 열어 유치원 감사 결과를 25일까지 시·도교육청 홈페이지에 모두 실명으로 공개하기로 합의했다. 2013년부터 2017년까지 감사를 통해 적발한 지적사항 5,951건과, 269억원을 부적정 사용한 유치원 1,878곳이 공개 대상이다. 또한 19일부터 교육부 등에 비리 신고 접수를 위한 유치원 비리 신고센터도 운영된다고 밝혔다. 

 

일부 유치원의 폐원과 집단휴업 움직임이 보이자 이에 대한 강력 대응도 예고됐다. 유은혜 사회부총리 겸 교육부 장관은 이날 회의에서 “갑작스러운 폐업, 집단휴업 등 아이들의 교육권을 침해하는 행위는 엄단 조치할 것”이라며 “아이를 볼모로 학부모를 궁지에 내모는 어떠한 행위도 정부는 묵과하지 않을 것”이라고 경고했다.

 

사립유치원 사태가 눈덩이처럼 커지면서 지원금을 받은 사립유치원이 현행법상으로 비리를 저지른 것이냐? 더불어민주당 박의원이 주장하는 비리가 법으로 명시된 비리냐? 또는 사립유치원이 수익을 창출해서는 안되는 사업자이냐? 라는 논란도 증폭되고 있다.

 

 

"사립유치원 지원금은 유치원 운영비의 40%~50%에 불과"

 

사립유치원은 정부지원금과 학부형들이 직접 내는 추가 교육비로 운영되고 있다.  사립유치원에 제공하는 정부 지원금은 원생 1인당 수업료(22만원/월), 방과후 지원금( 7만원/월),  유치원마다 학급운영비(25만원), 교재교구비(10만원), 교사 급여지원금(인당 50만원/월)으로 분류된다.

 

이중 '방과후 지원금 7만원은 맞벌이 부부의 학부형 퇴근시까지 유치원에서  '돌보는 비용'으로 교사 입장으로 보면 시간외 수당을 정부가 지원하는 것이다.  현재 맞벌이 부부의 문제를 해결하려는 보편적 복지혜택의 일종으로 국가가 지원하는 것이 맞다. 

 

교사급여 지원금은 사립립유치원 교사에 비해 국공립유치원의 교사 급여가 현저히 높은 관계로 격차를 개선하기 위해 정부에서 지원한다.  실제로 사립유치원 교사의 경우, 같은 교사 자격증을 보유함에도 불구하고 경영상 문제로 국·공립유치원 교사에 비해 급여와 복리후생에 있어 상대적으로 열악한 것이 현실이다. 

 

"사립유치원은 사립 초·중·고교와 같은 비영리 법인이 아니라,  사설학원과 같은 영리 사업주로 보는 것이 헌법과 관련법에 일치한다."

 

민법 상, 사립유치원은 본질적으로 비영리 사업자(단체)로 보는 것이 타당한가에 대해 문제를 제기할 수 있다. 법인유치원의 경우 창업주(설립자)가 자신의 재산(자본금)을 출연하여 법원으로부터 설립등기(주식회사인 경우)를 한 후, 국세청으로부터 '법인사업자'로 등록하게 되며 비영리법인이 맞다. 그러나 대부분 운영되는 사립유치원은 법원의 설립등기 없이 국세청(관할 세무서)에 개인사업자로 등록한다.

 

즉, 사립유치원의 설립 방식과 그 속성이 일반적인 영리기업과 동일하여 일반 개인 사업자와 다르지 않다는 사실이다. 특별히 우리나라 법에서 사립유치원을 비영리사업자로 적시한 법률이 없다. 예로서 영유아법에서 규정하는 어린이 사교육을 담당하는 사설학원 역시 개인 사업자 또는 법인 사업자(주식회사 또는 유한회사)로 분류되며 모두 비영리 사업자가 아니다. 법상 비영리사업자가 아니기 때문에  유치원이 보유하고 있는 모든 자산과 매출, 이익금은 헌법에서 보장한 사유재산이며, 국가나 정부가 관리 감독하는 공공재가 아니라는 것이다. 

 

민법상 비영리 단체의 경우 등록단체(중앙정부 또는 지방정부), 사단법인 그리고 재단법인으로 구분된다. 사립초·중·고교는 '학교법인'으로 재단법인에 속한다. 그렇기 때문에 학교법인은 폐업(청산)을 설립자가 마음대로 할 수 없다. 폐업, 청산후 잔존 재산에 대해 정부 또는 유사 비영리법인으로 흡수된다. 반면에 사립유치원은 사유재산이므로 폐업이나 청산에 있어서 특별한 제약이 없으며, 잔존 재산이 있을 경우 창업자 사유 재산으로 귀속된다. 그렇기 때문에 사립유치원을 명확하게 영리냐 비영리냐에 대한 논란이 된다.   

 

사립유치원을 비영리 기관처럼 보는 사회인식이 과연 올바르냐에 대한 의문이 생긴다. 본 지가 확인한 바에 의하면, 첫째 유치원 사업등록자(주로 개인사업자)를 낼 경우, 사업자등록번호가 비영리로 분류되어 11180**이 시작되는 번호를 부여한다. 그러나 이 번호는 민법 및 관련법 근거없이 국세청 공무원의 자의적 해석으로 부여된 번호로 위헌 소지가 있다. 유치원도 사회통념상 교육기관이기 때문에 비영리로 분류되는 것은 논쟁의 여지가 있다. 각 교육청에서 관리하는 사설학원도 교육기관이기 때문에 비영리로 봐야 하는 문제다. 대한민국 헌법은 법률의 근거없이 사유재산을 제한할 수 없다.

 

둘째, 개인사업자(법인이 아닌 경우)로 설립시 비영리사업으로 구분되는 사업자등록번호를 부여 받은 유치원 설립자가 과연 그 번호의 정확한 의미를 아는지 궁금하다. 또는 알면서도 통례적으로 그럴 수밖에 없다라는 인식 때문에  속칭 '사립유치원 비리'라고 뭍매를 맞는 것이 아닌가 생각된다. 그동안 사립유치원의 성격에 대한 근원적인 문제를 사립유치원 경영자(원장)나 한유총(한국유치원총연합회)조차도 심각한 고민이나 문제를 제기한 적 없이 그냥 현재까지 왔다는 사실이다.

 

셋째, 사립유치원이 경영을 잘해서 이익금이 발생할 경우 '이익금 배분'의 문제다. 유치원은 이익금이 발생할 경우 소득으로만 가져갈 수 있다고 한다.  5억이상의 경우 국세청에 의해 고발조치되며, 5억이하일 경우 과도하다고 생각되면 소득세 탈루로 간주하여 추징금으로 규제한다 한다. 그러나 이러한 국세청 조치가 자유민주국가 체제에서 법적 근거 있느냐에 대한 논란의 소지가 있다. 개인사업주가 가져간 이익금이 5억 이하일 때는 왜 고발하지 않고 소득으로 간주하는지... 그 이상이면 왜 고발하는지 ... 5억이란 기준의 근거는 무엇인지...  또한 소득을 기준으로 '위법이냐 합법이냐'하는 논쟁 역시 자유민주주의 국가에서 발생할 수 없는 억지 논리다.

 

넷째, 대한민국 헌법이나 관련법령에서도 '비영리 개인사업자'란 용어 규정을 찾을 수 없다. 비영리라고 부르는 것은 단체에만 속하는 용어다. 개인을 영리냐 비영리냐라고 구분하는 자체가 논리에 안 맞다. 법적 정의없이 규제나 국민의 권리를 제한하는 행위를 할 수 없다는 것이 헌법정신이다. 유사 사례로 국민(개인 또는 법인)이 비영리 행위(공익 행위)를 할 경우 우리는 흔히 기부행위(기부금) 또는 후원금이라 부른다. 개인이나 단체 모두 사회적 영웅으로 추켜 세우며 정부나 시민사회단체에서 표창까지도 한다.  또한 기부자가 금전적 기부를 등록비영리단체 또는 비영리법인에게 제공할 경우 기부금 관련법에 따라 세금 공제도 받는다. 그러나 유치원 설립자(개인)는 경영상 어려움으로 사재를 추가로 출연할 경우 이런 세금 혜택도 못 받는다.  그것도 사립유치원을 비영리 공익기관이라 부르는 비논리적인 담론으로...

 

결론적으로 사립유치원을 법적인 근거없이 행정편의적 사고로 비영리사업자라고 분류하여 사유재산권까지 침해하는 건 올바르지 못하다. 이제 이러한 비생산적 담론을 그칠 시점에 와 있다. 오히려 정부와 국회는 사립유치원을 장려하고 육성하는 구체적인 법률을 만들어야 할 시점이다.  그 동안 유치원 교육은 정부와 국가가 손 놓은 사각지대였기 때문이다. 아니면 유치원교육을 이 시점에 의무교육으로 전환하고 사립유치원의 비영리 법적 지위를 법률로 정의하여 사립초·중·고 학교와 같이 지원금과 보조금을 모두 주면서 철저하게 관리·감독하는 것이 대통령이 말하는 "나라다운 나라"가 아닐까 생각해 본다.

 

"사립유치원 지원금에 대한 관리·감독할 수 있는 현행법이 존재하지 않는다."

 

중앙정부 또는 지방자치단체(지방 정부)가 개인 또는 단체(등록단체 및 법인)에게 주는 돈은 크게 '지원금'과 '보조금'으로 나누어 진다. 보조금은 비영리등록단체 및 비영리법인(사단법인과 재단법인)에게만지원하는 자금이다. 사립 초·중·고 사립학교에 지원되는 자금 및 시설지원은 모두 보조금에 해당된다. 그렇기 때문에 사립학교에 지원하는 보조금은 국가에서 엄격하게 관리한다.  만약 이를 위반할 시 【보조금관리에 관한 법률】’(약칭 : 보조금법, 법률 제14839호)에 의해 형사적 처벌을 받는다. 

 

현행 보조금법은 제22조(용도외 사용금지), 제23조(보조사업의 내용 변경 등), 제24조(보조사업의 인계 등), 제25조(보조사업의 수행 상황 점검 등), 제26조(보조사업의 수행명령), 제26조의8(다른 정보시스템과의 연계)의 조항에서 비영리 교육기관인 국공립 유치원 및 사립학교에 대하여 엄격하게 관리하고 있다. 이를 위반시 처벌규정인 제40조, 41조, 42조, 43조에서 형사적 처벌 및 재산적 처벌(벌금, 과태료 및 환수조치)을 받게 된다.

 

사립유치원이 수령하는 지원금은 해당 국민(학부형)에게 국가가 지원하는 국민세금으로 중앙부처 및 지자체에서 지원하는 고용지원금, 창업지원금, 대학생학자금지원금(장학금 포함), 기초수급자지원금, 기초노령연금, 청년취업장려금, 농민지원금, 유류지원금 등과 같은 자금과 같다. 국민에게 지급하는 정부 지원금은 수혜자 또는 수혜기업 모두 용도를 묻지 않는 평등적 복지혜택으로 '지원금 전용'이라는 용어가 성립될 수 없다. 예를들어 서울시와 성남시에서 지급하는 청년고용장려금은 지원금으로 정의되며, 지원금 수혜자(실업 청년)가 술을 사 먹거나 데이트 비용으로 사용했다고 해서 『지원금 전용』 위반이라는 법적 처벌를 할 수 없다.  현행법에서도 지원금을 관리·감독하는 법률이 없으며, 만약 이를 위반할 경우 처벌 규정도 없다.

 

 

사립유치원에 지원하는 지원금은 복지부에서 영·유아 학부형에게 지원하는 무상교육 복지 프로그램이다. 이 프로그램은 해당 학부모에게 직접 현금을 주는 것이 아니다. 국·공립유치원 또는 사립유치원에 입학하는 영유아 교육비(무상교육 지원금)로 해당 유치원에 입학한 원아를 대상으로 제공되는 보편적 복지혜택이다. 도입 초기에는 해당 학부형에게 직접 지급하려 했으나, 학부형들이 목적에 맞지 않게 사용할 것이라는 우려로 이를 방지하기 위해 유치원에 등록한 학생에 제한하여 교욱 서비스를 제공하는 유치원에 직접 지급한 것이다.   

 

국·공립유치원은 사립유치원과 달리 건축비는 물론 운영 지원금과 보조금을 모두를 국가로부터 제공받는다. 특히 국·공립유치원은 보조금이 포함되기 때문에 국가로부터 엄격한 통제를 받게 된다. 보조금에 대한 회계는  【영유아보육법】, 【국립 유치원 및 초ㆍ중등학교 회계규칙】, 【유아교육지원특별회계법】(국·공립유치원만 해당)에 의해 관리되어 위반시 관련법에 따라 형사처벌을 받는다. 

 

반면에, 사립유치원은 영유아보육법에 지원조항만 있지 관리규정이나 처벌규정도 없다. 특히, 사립유치원 회계규칙은 일반 법인 또는 개인사업자이기 때문에  【중소기업회계기준 고시】(법무부)에 따른다. 또한 일반 사업자이기 때문에 【형법】 제356조(업무상의 횡령과 배임), 제357조(배임수증재) 그리고 【조세범 처벌법】 제3조에 의해서만 처벌받을 수 있다. 그동안 지속적으로 한유총에서 교육부나 관계기관에 사립유치원에 맞는 회계규칙을 요청했으나 현재까지 만들어 주지 못한 상태다. 왜냐하면 관련법에서 영리사업자나 비영리사업자로 명확하게 구분시켜주는 조항이 없기 때문이다. 성격이 다른 초·중·고 회계규칙으로 사립유치원 회계에 적용할 수 없기 때문이다.

 

"사립유치원에 대해 『비리』라는 낙인은 반민주적 언어폭력이다"

 

더불어 민주당 박용진의원으로 부터 발생한 사립유치원 지원금 감사결과로 발생된 '비리 사립유치원'이라는 용어는 입법기관 의원이 주장해서는 안 되는 단어다. 또한 신문·방송 등 언론이나 교육부 장관 등 보도된 사립유치원 감사결과의  『비리』라는 용어는 비리의 정의와 어울리지 않는 무개념적 발언으로 볼 수 밖에 없다.

 

 『비리』라는 용어는 "개인이나 조직이 부정직한 행위 또가 법적 위반행위를 하여 불법적인 경제이익 취득이나, 횡령·배임, 사기, 뇌물수수 등의 범죄 행위를 하여 형사적 처벌을 받은 경우"(위티피디아 참조)를 말한다. 박 의원이 주장하는 전국 사립유치원 감사결과는 【형법】으로 고발조치 된 것도 아니고,  【조세범처벌법】과 같은 세법상 처벌도 받은 경우도 아니다. 그저 "주의", "권고", "시정명령" 등과 같은 행정지적이라는 것이다. 

 

그 동안 사립유치원에 대한 몇 건의 고발사례도 있었지만, 법원은 지원금에 대해 형사적 처벌을 내린 적도 없다. 그 이유는 형사처벌을 할 수 있는 법 조항이 없기 때문이다. 최근 서울시나 광주광역시의 경우에도 사립유치원에 대한 조례가 제정되어 있지만 이는 처벌규정이 없는 권고나 의무사항일 뿐이다.

 

유은혜 교육부장관의 "사립유치원이 폐업한다면 엄벌에 처하겠다"라는 엄포는 놀라운 발상이다. 기업이 폐업하는데 법적으로 처벌하겠다고 한 셈이다. 현재, 우리나라는 경기악화로 수백개 영리기업들이 폐업하고 있다.  유 장관의 말대로라면, "경영 악화로 폐업하는 기업이나 유치원은 또는 사설학원을 유관부처에서 모두 엄벌해야 한다"라는 논리다.

 

민주당 박 위원이나 교육부 역시 사립유치원에 대한 지원금 관련 처벌규정이 현재 없다는 것에 대해ㅅ서는 수긍한 상태다. 그래서 박 의원은 지원금에 대한 처벌규정이 있는 법을 만든다고 한다. 참 어이없는 발상이다. 공평하고 정의운 법을 만들려면 사립유치원 뿐만 아니라 국가가 기업 및 개인에게 주는 모든 지원금(복지 혜택 전부)을 포함하는 법을 만드는 것이 바로 민주적이고 공정하며 평등적인 올바른 입법행위다. 

 

본 논평은 개인적인 의견으로 반론이 있으신 분은 댓글에 달아 주시면, 교육관련 전문가들과 협의하여 반론에 대한 의견은 다음 회차에서 설명드리 겠습니다. 

 

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김호월(준호) 기자 gimhowol@google.com
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